中国与欧盟宠物动物福利法之比较

　　第一节中国与欧盟宠物动物福利法的基本概念与渊源

　　第二节欧盟宠物动物福利法的一般规定

　　第三节欧盟宠物动物福利保护的监督管理

　　第四节中国宠物动物福利法的一般规定

　　第五节中国宠物动物福利保护的监督管理

　　第六节中国与欧盟宠物动物福利法之比较

　　一、基本概念

　　宠物动物，又称宠爱的动物（petanimal）或陪伴动物（companionanimal），按照1987年的《保护宠物动物的欧洲公约》第1条第1款的定义，是指为个人娱乐或者陪伴目的而被人类在某类场所特别是在家庭拥有或者意图被拥有的任何动物。按照2003年的《关于宠物动物非商业性转移的健康要求以及修订92/65/EEC理事会指令的欧洲议会与欧盟理事会条例》第3条的规定，宠物动物是指列入本条例附件1的陪伴主人或者代表其他自然人的不打算出卖或者转让给其他人的动物。这两个定义有一个共同点，那就是强调对象动物对人的陪伴作用。欧盟成员国的立法关于宠物动物的概念都体现了这点。如葡萄牙1995年的《保护动物法》第8条规定：“宠物动物是指任何被人类为了愉悦的目的被拥有在其家庭或者注定要被人类拥有在其家庭的任何动物。”奥地利2004年修订的《联邦动物保护法》第4条规定，宠物动物“是指以陪伴为目的或者对动物感兴趣而在家庭拥有的动物，包括家养的或者驯养的食肉动物、啮齿动物……和鱼类等动物。”

　　与“宠物动物”相关的几个关键词为“拥有”、“饲养”、“贸易”、“流浪”、“收容”、“医疗”、“扑杀”和“监督管理机关”。“拥有”，一些学者又译为保有，欧洲国家经常用的英语单词是keep，[1]包括占有和养护的意思。宠物动物的拥有者，一般包括宠物动物的主人、宠物动物的占有者（如主人的近亲属、主人委托的人或者照料、医疗机构）、宠物动物收容机构等。“饲养”，欧洲国家经常用的英语单词是breed或者board，是指给宠物动物吃东西。饲养既包括非商业的，还包括商业的。商业的饲养是指为了利益（或者利润）而给宠物动物，往往是相当数量的宠物动物提供食物。[2]“贸易”，欧洲国家经常用的英语单词为trade，是指为了利益（或为“利润”）而进行的包括转移宠物动物所有权的正常（或者为“有规则的”）商业交易。这种交易一般是有一定规模或者一定数量的宠物动物交易。[3]宠物动物如果迷失或者被主人抛弃，就变成了流浪动物。“流浪动物”，欧洲常用的英语词汇是strayanimal，是指没有家，或者没有在主人或者拥有人的家庭并且不在任何主人或者拥有人控制或者管理之下的宠物动物。[4]“收容”，欧洲国家常用的英语词汇是animalsanctuary，是指可以收留一定数量宠物动物的非赢利机构，一旦国家的法律允许或者得到有关机构的许可，这类机构就可以收留流浪的宠物动物。[5]目前，欧盟各成员国的城市基本都有宠物动物收容机构，在我国的北京、上海、广州等地，也具有少量的民间收容机构。[6]“医疗”，是指由取得有关资格的兽医诊治宠物动物的过程。[7]“监督管理机关”，是指国家法律法规、行政规章规定的，或者被有关上级机关分配监督（supervise）、管理（manage）职责的行政机关，[8]如瑞典的国家农业部、县行政部和警察机构，德国的联邦食品、农业和森林部。

　　关于宠物动物的范围，1987年的《保护宠物动物的欧洲公约》第1条第1款用“任何动物”（anyanimal）来表述，2003年的《关于宠物动物非商业性转移的健康要求以及修订92/65/EEC理事会指令的欧洲议会与欧盟理事会条例》附件1基于越境动物疾病控制的目的，把常见的宠物动物分为三类。第一类是犬和猫，第二类是雪貂，第三类是非脊椎动物（蜜蜂和甲壳动物除外）、观赏性热带鱼、两栖动物、爬行动物、鸟（被理事会90/539/EEC和92/65/EEC指令覆盖的家禽以外的所有品种）、啮齿动物和家兔。在日常生活中，我们经常看见到的宠物动物一般是猫、狗、马、猴、猪、鸟、兔、小白鼠、鱼、两栖类（如蜥蜴、乌龟、青蛙）等。而猫、狗的数量在宠物动物中要占绝大多数。对于一些把野生动物驯化为宠物动物的现象，《保护宠物动物的欧洲公约》在导言中表明了“不鼓励”（shouldnotbeencouraged）的态度。在实践中，欧盟国家的立法都限制了宠物动物的种类，并禁止把一些陆生野生动物驯养成宠物动物，如瑞典1988年的《动物福利法令》（2002年被修订）规定，除了鱼和部分两栖野生动物（如青蛙和蟾蜍）外，禁止把其他野生动物作为宠物动物饲养，禁止把狗和狼杂交的后代作为宠物动物饲养。

　　目前，我国的法律缺乏对宠物动物的定义和分类的规定。但在生物科学上，我国与欧盟的分类基本一致，本书在下文谈到宠物动物的概念和分类时，基本上是沿袭欧盟及其成员国的立法规定。

　　二、中国宠物动物福利法的渊源

　　对于中国缔结或者参加的国际条约是否属于中国国内法的渊源，目前还存在争论。为了阐述的方便，本章和以下各章把中国缔结或者参加的国际条约纳入中国动物福利法的渊源之中加以介绍。

　　（一）国际条约

　　遗憾的是，截止目前，国际上还没有一个专门针对宠物动物的普遍性国际公约，因此，对宠物动物的法律保护问题，只能依靠其他国际条约的非专门性规定、区域性条约和国内立法来解决。

　　由于一些宠物动物来源于经过驯养、繁殖、交易的野生动物，因此，我国参与缔结或者参加的相关国际条约也可以纳入宠物动物福利法的渊源之中。这些条约主要有：1971年的《关于保护国际重要湿地特别是水禽栖息地公约》及其议定书，1973年的《濒危野生动植物物种国际贸易公约》（1979年修订），1982年的《联合国海洋法公约》，1992年的《生物多样性公约》，1972年的《保护世界文化和自然遗产公约》、1983年的《中日候鸟及其生境保护协定》等。

　　（二）国内立法

　　1．国家级的立法

　　在法律的层次上，我国于1992年实施的《进出境动植物检疫法》和宠物动物的进出口检疫有关，1998年实施的《动物防疫法》与宠物动物的防疫有关。另外，1989年实施2004年修订的《野生动物保护法》的部分条文也和宠物动物的驯养繁殖有关。

　　在法规的层次上，我国于1994年实施的《种畜禽管理条例》和属于种畜禽的宠物犬、猫、鸟等的福利保护有关，1997年实施的《进出境动植物检疫法实施条例》和宠物动物的进出口检疫有关，2001年修订的《饲料和饲料添加剂管理条例》和宠物动物的繁殖饲养及在主人家里的饲养有关，2004年实施了的《兽药管理条例》和宠物动物的免疫与医疗有关。

　　在部门规章的层次上，农业部1989年实施了《兽药药政药检管理办法》和《进口兽药管理办法》，1996年实施了《兽用生物制品管理办法》，1998年实施了《种畜禽管理条例实施细则》，1998年修订了《兽药管理条例实施细则》，2002年实施了《动物检疫管理办法》、《动物免疫标识管理办法》和《兽药生产质量管理规范》，2003年修订了《饲料和饲料添加剂预混合饲料生产许可证管理办法》，2004年实施了《动物源性饲料产品安全卫生管理办法》，2005年实施了《兽药注册办法》，2005年实施了《兽药生产质量管理规范检查验收办法》、《兽用生物制品注册分类及注册资料要求》、《化学药品注册分类及注册资料要求》、《中兽药、天然药物分类及注册资料要求》、《兽医诊断制品注册分类及注册资料要求》、《兽用消毒剂分类及注册资料要求》、《兽药变更注册事项及申报资料要求》和《进口兽药再注册资料项目》等。这些都与宠物动物尤其是宠物犬、猫、鸟类的福利保护有关。

　　2．地方层次的立法

　　一些民族自治地方的自治条例和单行条例。这些规范性的文件如果涉及宠物动物的免疫、传染病应急防治、野生动物驯化为宠物动物等情况，则可以成为宠物动物福利法的渊源，如2003年凉山彝族自治州人大常委会通过的《凉山彝族自治州实施〈四川省〈中华人民共和国动物防疫法〉实施办法〉的补充通知》。

　　一些地方的地方性法规。如2002年实施的《广东省动物防疫条例》和2004年实施的《云南省动物防疫条例》。

　　地方行政规章和其他规范性文件。如现行的《北京市养犬管理规定》、《太原市限制养犬的规定》、《深圳经济特区限制养犬规定》、《齐齐哈尔市限制养犬规定》、《宁波市限制养犬规定》、《呼和浩特市严格限制养犬规定》、《南宁市严格限制养犬规定》。

　　三、欧盟及其成员国宠物动物福利法的渊源

　　（一）普遍性国际条约

　　欧盟及其前身参与缔结或者参加的与宠物动物驯养、繁殖、交易有关的普遍性国际条约主要有1950年的《保护鸟类的国际条约》、1971年的《关于保护国际重要湿地特别是水禽栖息地公约》、1973年的《濒危野生动植物物种国际贸易公约》、1979年的《保护迁徙野生动物物种公约》、1997年的《人道诱捕标准国际协定》、1969年的《小羊驼保护和管理公约》等。

　　（二）欧洲的有关区域性公约和其他法律文件

　　虽然目前还没有所有欧盟成员国都批准和加入的专门性宠物动物福利保护国际条约，但1987年11月13日开放签字并于1992年5月1日生效的《保护宠物动物的欧洲公约》，[9]对欧盟各成员国宠物动物福利保护立法的影响却是非常显著的。截止2005年4月，该公约的成员国已经有奥地利（2000年3月1日生效）、比利时（1992年7月1日生效）、保加利亚（2005年2月1日生效）、塞浦路斯（1994年7月1日生效）、捷克（1999年3月24日生效）、丹麦（1993年5月1日生效）、芬兰（1992年7月1日生效）、法国（2004年5月1日生效）、德国（1992年5月1日生效）、希腊（1992年11月1日生效）、立陶宛（2004年12月1日生效）、卢森堡（1992年5月1日生效）、挪威（1992年5月1日生效）、葡萄牙（1994年1月1日生效）、罗马尼亚（2005年3月1日生效）、瑞典（1992年5月1日生效）、瑞士（1994年6月1日生效）、土耳其（2004年6月1日生效）18个成员国。另外，意大利、荷兰两个国家于1987年11月13日签署，阿塞拜疆于2003年10月22日签署，但截止目前都没有得到本国的批准。《保护宠物动物的欧洲公约》的18个成员国中，土耳其、挪威、保加利亚、罗马尼亚、瑞士目前不是欧盟的成员国，而是欧盟成员国的意大利、荷兰则没有批准这个条约，斯洛文尼亚、斯洛伐克、波兰、马耳他、拉托维亚、爱沙尼亚、匈牙利、西班牙、爱尔兰、英国10个欧盟成员国根本没有签署这个条约。可见，欧盟内部在宠物动物福利保护的问题上还存在不同的看法。为了协调各国的立场，该公约除了在第21条规定了部分可以保留的条款外，还在第20条规定，各国在批准、加入条约之前，可以指定该条约在本国的适用空间范围。在条约生效后或者加入条约后，各成员国也可以适当地调整该公约在本国的适用空间范围。不过，最近的迹象表明，一些新入盟的国家和准备入盟的欧洲国家也可能会签署、批准这个条约。1995年3月10日，欧洲理事通过了两个决议，一个是《关于宠物动物外科手术的决议》，另外一个是《关于饲养宠物动物的决议》。[10]值得注意的是，不签署或不批准该条约并不妨碍这些国家通过国内立法的手段来保护宠物动物的福利，只是说，这些国家的国内立法与公约的内容不完全一致罢了。值得指出的是，对于没有参加该公约的欧盟成员国而言，该公约不能构成其宠物动物福利保护的法律渊源。

　　另外，在欧盟范围内的一些次区域性的条约，如1958年通过并于1970年修订的《关于捕猎和保护鸟类的比利时、荷兰、卢森堡三国经济联盟条约》，也可以在这三个国家的范围内，适用于禁止与宠物鸟有关的持有、饲养、驯化和繁殖等活动。[11]

　　（三）欧盟机构（包括其前身）的有关文件

　　欧盟机构（包括其前身）的宠物动物福利保护法律文件的形式主要有欧盟条约、宣言、条例、指令、决定、建议、意见等。这些文件可以归纳为主要的或基本的渊源及次要的或派生的渊源两大类。主要的渊源主要是1991年12月欧洲理事会通过的欧洲议会号召的《保护动物的宣言》。该宣言指出，欧洲理事会、欧洲委员会和各成员国“在起草和实施农业、运输、国际市场及其研究的一般政策的立法时，应充分地尊重动物所需求的福利”。该宣言作为《欧盟条约》最后文本的附件，于1992年2月7日被所有欧洲共同体国家的首脑签署，属于欧盟基本法律的范畴。次要的渊源主要有：1989年7月24日的《关于介绍共同体的方法从根除和预防的角度建立控制狂犬病的领航计划的理事会决定》（89/445/EEC），1989年12月11日的《关于动物在共同体内部贸易过程中的兽医检查理事会指令》（89/662/EEC），1991年11月19日《关于在运输途中保护动物的理事会指令》（91/628/EEC），1993年12月22日的《关于在屠宰或宰杀时保护动物的理事会指令》（92/119/EC），1997年6月25日的《关于分段运输的共同体标准和修订91/628/EEC指令附件所指的定期计划的理事会指令》（97/1255/EC），1998年7月20日的《关于保护用于放牧目的的动物的理事会指令》（98/58/EC）等，2003年5月26日的《关于宠物动物非商业性转移的健康要求以及修订92/65/EEC理事会指令的欧洲议会与欧盟理事会条例》（2003/998/EC）[12]，2004年2月18日的《关于为从第三国非商业性转移到共同体的犬、猫、雪貂建立示范健康证明的委员会决定》（2004/203/EC）[13]。

　　（四）各成员国的宠物动物福利保护立法

　　欧盟各成员国的宠物动物福利立法，可以分为法律和法令两个层次。在一些大陆法系的欧盟成员国，法律层次又可以分为宪法的基本规定和一般法律的规定，一般法律的规定包括动物福利保护基本法或者综合性法律的规定、专门的宠物动物福利法的规定、其他法律对宠物动物福利保护的附带规定。目前，很多欧盟成员国颁布了包括宠物动物福利保护内容在内的动物福利保护基本法，如丹麦1991年颁布了《动物福利法》，葡萄牙1995年颁布了《保护动物法》，德国1998年修订了《动物福利法》，瑞典2002年修订了《动物福利法》。目前，基本上所有的欧盟国家都颁布了专门的动物福利保护法律或者法令，如英国1906年颁布了《狗法》，1930年颁布了《控制狗的法令》，1983年修订了1951年颁布的《宠物动物法》；瑞典1987年修订了《猫狗监管法》（1943年颁布），1999年颁布了《狗的饲养、销售和喂食法》，2000年颁布了《狗标记和登记条例》[14]等。但每个国家的宠物动物福利保护法律体系因为国情和法律背景的差异而有所不同。以德国为例，其宠物动物福利法的渊源既包括联邦宪法的规定和联邦《动物福利法》，包括联邦政府颁布的法令、联邦食品、农业和森林部等有关部门根据《动物福利法》第2条的授权颁布的法令[15]，还包括各州及其所属各市依照宪法的立法权条款所颁布的法律文件。如《动物福利法》第2条授权联邦食品、农业和森林部颁布有关动物活动的自由、需要陪伴、房间、笼子或者其他设施的范围、喂食与供水、光照、温度、照顾和管理、宠物动物照料知识的具备等法令，授权该部在联邦交通部的同意下颁布动物运输的法令等。

　　此外，欧洲法院和欧盟成员国国内法院作出的相关判决，也会对宠物动物福利的保护产生一定的影响。