中国与欧盟宠物动物福利法之比较

　　第一节中国与欧盟宠物动物福利法的基本概念与渊源

　　第二节欧盟宠物动物福利法的一般规定

　　第三节欧盟宠物动物福利保护的监督管理

　　第四节中国宠物动物福利法的一般规定

　　第五节中国宠物动物福利保护的监督管理

　　第六节中国与欧盟宠物动物福利法之比较

　　在上节中，笔者已经结合宠物动物福利保护的一般法律措施阐述了一些相应的行政监管措施。除此之外，欧盟及其成员国还在以下几个方面形成了比较完善的监督管理制度：

　　一、宠物动物的登记、注册和许可

　　根据伦敦经济研究院的估计，为收留、处置、送养流浪狗，处理流浪狗所致的交通事故和家畜伤害事故，英国政府每年大约要支出7000万英镑的费用。如果流浪的狗事先得到登记或者注册，那么警方可以轻易根据狗圈和狗的登记资料为其找到主人。如果狗发生伤害事故，也可以确定流浪狗主人的责任，这样可以减轻政府和社会的经济负担。[37]同时，登记、注册和许可也可以起到减少流浪宠物动物的作用。[38]宠物动物的登记、注册或者许可事项，按照1987年《保护宠物动物的欧洲公约》第8条的规定，包括宠物动物的商业性运输、繁殖、照料及供应宠物动物食品和药品等经营活动。申请人必须递交规定的文件，详细说明经营场所的情况、动物福利保护的设施、经营者的相关知识与经验、经营宠物动物的物种，并且作出动物福利保护的保证。申请人是否可以得到许可，还依赖于各成员国有关当局的评价。如果评价不合格，可以作出限期改正或者不予许可的决定。

　　英国1951年的《宠物动物法》（1983年修订）规定宠物动物饲养者必须事先取得执照。取得执照的条件是能够为宠物动物提供舒适和清洁的住房、合适的食物和饮水，采取措施预防疾病和火灾等。如果检查不合格，不授予执照或者收回已经颁发的执照。英国1930年的《控制狗的法令》（以后经过多次修正）要求，狗在高速公路上或者在公共场所时，必须带项圈，项圈上必须记载狗主人的姓名和住址。该国1959年的《狗执照法》要求狗的拥有者必须持有执照，除非狗是牧羊犬、导盲犬或者6个月以下的小狗。执照的申请者还必须缴纳一笔执照费。政府利用这笔钱来处理狗尤其是流浪狗带来的社会问题。

　　丹麦1991年的《动物福利法》规定，1993年1月1日以后出生的狗必须到丹麦狗类登记中心进行登记，并且进行纹身或者在其体内植入芯片；开设动物公园、宠物动物商店、供应狗窝或者狗房子，要取得警方发放的执照。此外，法国从1992年起，就开始针对猫实施与狗一样的鉴别、免疫和登记程序。

　　葡萄牙1995年的《保护动物法》第2条（市政执照）规定，任何自然人或者组织从事商业性的宠物动物活动，如基于商业目的地持有、培养、出租、运输、展示（如拍广告）、展览宠物动物或者为宠物动物提供商业服务的，应该获得市政当局颁发的执照。对于商业性展览，该法第3条还规定，应该获得管理展览的行政机构的事先批准。

　　德国1998年修订的《动物福利法》第2条规定，联邦食品、农业和森林部有权颁布规定，以管理动物的装卸、容身条件、喂食和照料活动，对于专业从事动物运输的，从业者应当得到有关职责机构颁发的执照或者到有关机关登记。为了保证登记制度的实施，德国等欧洲国家对逃避登记或任意丢弃宠物动物的行为规定了严格的法律责任。对于宠物动物，该法第5条规定，应当进行鉴别登记。鉴别的方法是可以在耳朵上、翅膀、腿上纹身或者带标志或者在其松弛的皮肤部分以非痛苦的方式植入芯片。[39]第11条规定，与商业有关的动物照顾、训练、展示、市场、竞技、运输等活动，应该取得许可。许可的前提包括营业地点、设施要求、知识与经验要求、责任人等。经过批准的许可可以是有时间、条件或者其他保护动物福利要求限制的。

　　瑞典2002年修订的《动物福利法》和2002年修订的瑞典《动物福利法令》规定，对于永久居留在瑞典的狗，其主人必须在狗及其主人登记中心进行登记，瑞典的农业部还公布了有关登记机关的表格、信息册以及电话号码和电子邮箱。该国的《动物福利法》第16条还规定，商业性饲养、出售、出租宠物动物（如出租马用于赛马或出租马给马术学校）或者为宠物动物提供膳食，或者大规模地饲养宠物动物，必须得到市政当局的许可。许可必须考虑环境、健康和其他的动物福利因素，许可作出之后，如果地方的市政当局发现饲养条件下降，不符合要求的，可以收回许可。

　　二、宠物动物的数量控制

　　宠物动物数量的种类和数量过多，会对人类和其他动物的卫生、健康和安全构成威胁。其中，流浪宠物动物的威胁最大。1987年的《保护宠物动物的欧洲公约》在导言中就肯定了这一点，该公约的第12条（减少数量）规定，当一个成员国考虑到流浪动物的数量成为一个社会问题之后，在避免引起疼痛、痛苦或者忧伤的前提下，可以通过立法或者行政措施（包括扑杀和阉割等手段），来减少流浪动物的数量；为了防止流浪狗过多，该条还规定，各成员国应该利用对动物伤害最小或者没有持续性疼痛的方法，如纹身等，永久性地标明猫、狗的身份。葡萄牙1995年的《保护动物法》第5条（流浪动物）规定如果城市流浪动物的数量确实成为一个问题，那么市政当局可以采取人道的措施减少其数量。第6条（有计划的繁殖）规定，市政当局应当建议猫狗的所有者减少非计划性的繁殖活动，并鼓励居民向当局报告其发现的流浪猫、狗。有意思的是，在德国等欧盟国家，购买狗，每年都应当到市政厅交税。不同的地方，税金不同，但总体上讲，便宜不了。

　　三、执法检查和宠物动物的救助

　　宠物动物福利的行政监管对于保护动物的福利是必不可少的，因此一些欧盟国家加强了宠物动物福利的行政监管制度建设。

　　关于对违法行为的报告问题，1991年的丹麦《动物福利法》（1999年被修订）指出：“任何饲养动物的人都必须仔细地对待它们，如果一个兽医发现一个动物被不适当地对待，其具有报警的义务。”1995年的葡萄牙《保护动物法》第10条第1款规定：“合法建立的动物保护组织有权要求所有的相关机构和法庭采取必要和充分的预防和紧急措施，以避免正在进行或者即将来临的侵犯。”德国1998年修订的《动物福利法》第六部分（本法的实施）则规定了部门联动的执法模式，如该法第14条规定，如果海关在办理动物的进口或者出口手续时，发现违反本法有关条款的行为或者现象时，可以报告给有关的职能部门。

　　关于监管机关和职责的问题，2002年修订的瑞典《动物福利法》第24条规定，国家农业部是主要的和重要的动物福利保护监督管理机构。在地方的层次上，该条规定，除非政府有特殊的安排，各地方的市政委员会在宠物动物的商业性饲养、出售、出租，或者为宠物动物提供商业性的膳食等方面，享有一定的监管权。为了有效地开展地方监管活动，第24条要求各地方当局聘用或者培训专门的人才。另外，第24条要求警察协助中央和地方的执法监督活动。为了保证监管活动的开展，该法第25条要求中央政府或者其授权的国家农业部与地方当局，规定适当的监管费；第27条规定执法人员有权进入一定的地域、设施、建筑、房产以及动物被放置的其他地方，有权检查，有权采样，有权索取必要的信息和文件。[40]有意思的是，作为欧洲共同体的一个成员，瑞典2002年修订的《动物福利法》还规定，欧洲共同体的一些机构和其检查员、专家也享有这些权力。对于军事动物，瑞典的法律还规定了特殊的福利监管体制和措施。

　　救助宠物动物属于行政监管的一个重要举措，进一步体现了欧盟国家对动物的人道主义精神。救助既包括疾病、危难与无主救助或收容，还包括人道的动物处死。如1906年英国的《狗法》就要求警察和其他负有职责的人给收容的流浪狗提供充足的食物和水。[41]瑞典2002年修订的《动物福利法》规定，宠物动物遭受莫名其妙的痛苦并且采取任何措施均无济于事，不知道宠物动物的主人是谁或者宠物动物的主人难以找到，或者拥有者不能遵守监管机关下达的保护动物福利决定，严重忽视监管，忽视动物的照料，虐待动物，犯下《刑事法典》第16条和第13条有关残酷对待动物的罪行，或者多次违反与动物福利有关的条款，以及在其他绝对必要的情况下，县行政部、专门的监管机构或者警察机构应该收容和管理动物。[42]如果救助的措施不是由县行政部采取，机构应立即通知县行政部，由县行政部来决定进一步的措施。宠物动物一旦被有关机构看管，除非得到许可，其主人或者拥有者不能接近它们。宠物动物被看管后，它的命运无非是三个，即由警察机构出售、转让或者杀死。如果出售或者转让均不可能，县行政委员会可以决定由警察机构处死宠物动物。[43]救助的费用应当由宠物动物的主人支付，[44]如果宠物动物已经被出售的，出售的钱可以折抵部分救助的费用；如果主人找不到或者不知道宠物动物的主人时，这笔救助的钱应当由公共资金支付。如果动物患有异常严重的疾病或者被异常严重地伤害，兽医、警察可以立即杀死该动物；[45]在紧急的情况下，一般的人也可以行使该项权利。动物处死之后，执行者应当立即通知动物的主人或者拥有者，如果通知不可能，警察机构应当公告。[46]

　　除了行政监管以外，一些国家的立法还授权有关机关制定一些特殊的或者更加严格的规则来加强动物福利的保护，如2002年修订的瑞典《动物福利法》在其39条的篇幅之中，就在第3至第4条、第6至第7条、第10至第12条、第14至第15条、第17至第18条、第20至22条、第24至25条就规定了政府和政府授权的农业部可以制定特殊的或者进一步的规则。

　　四、违法行为的责任追究

　　违反动物福利法的单位和个人，在欧盟国家，要承担相应的法律责任。欧盟国家的动物福利法律责任形式主要有责令停止某种行为、责令采取弥补措施、[47]罚金和监禁等。[48]罚金或者监禁适用于故意犯罪或者因为疏忽在动物的供食、供水、容身场所提供、劳动、自由保障、运输、生病或者受伤时的照顾、治疗、屠宰方面违反了有关规定，或者非法获得动物或者不依法放弃动物，使动物从事遭受痛苦的体育竞技活动，通过药物改变动物的自然性状或者行为，未经许可把动物应用于特定的科学目的，或者违反有关机关根据《动物福利法》和其他法律法规的规定所作出的决定或者命令等情况。[49]一些违反对于保护动物福利具有重要意义的义务的人，应该被判处两年以下的监禁。对于一些仅作出轻微违法行为的人，有关机关不得对其施加罚金和监禁的处罚。[50]意大利和德国的有关法律也作了类似的规定，如德国1998年修订的《动物福利法》第七部分（关于惩罚和罚金的条款）把监禁的最高期限定为三年。

　　除了以上三种责任形式之外，一些国家还规定了资格罚的措施。如1999年英国《饲养和买卖狗法》第11章第5条（资格剥夺）规定，法官可以剥夺违法者已经拥有的执照，可以剥夺违法者继续使用有关设施的资格，也可以剥夺违法者今后拥有狗的资格经营。这种剥夺，可以是有期限的，也可以是无限期的。英国1983年修订的《宠物动物法》也有类似的规定。1998年，一个无证经营环境肮脏的宠物动物店里死了一只兔子，英国防止虐待动物协会（RSPCA）以引起宠物动物不必要的痛苦为由对该宠物动物店提起了诉讼，最后法院判决罚款500英镑，剥夺违法者5年的动物照料权，并且判决其10年内不得申请宠物动物执照。[51]瑞典2002年修订的《动物福利法》第29条规定，如果拥有者不能遵守监管机关下达的保护动物福利决定，或者严重忽视监管，忽视动物的照料，或者虐待动物，或者犯下《刑事法典》第16条和第13条有关残酷对待动物的罪行，或者多次违反与动物福利有关的条款，县行政部应该禁止违反者拥有所有的动物或者特定种类的动物。当然，如果违反者由于具有轻微的过错，而且迹象明显地表明，他（她）日后不可能再犯同样的错误时，县行政部不应当作这样的禁止决定。禁止决定一经下达，已经拥有的动物必须处置[52]。禁止的期限可以是固定的，也可以是非固定的，即要求被处罚者等待进一步的通知。[53]

　　有处罚就必有纠偏措施，对地方政府或者有关机构的处罚不服的，可以向县行政部提出；对中央政府部门作出的决定不服的，可以向行政上诉法庭提出；对国家农业部和其他国家机关作出的其他决定不服的，可以向中央政府提出申诉。

　　值得注意的是，欧盟及其成员国保护宠物动物福利的立法是逐步发展的。为了保证动物福利的保护与经济、社会的发展同步，与人类伦理道德水平的建设相适应，1987年《保护宠物动物的欧洲公约》第15条规定了对公约实施效果进行评估和对公约进行修订的多边协商程序。这种协商，按照该公约的规定，由欧洲理事会的秘书长来召集。为了平衡有关群体的利益，一些条约或者国内宠物动物福利法的制定还吸收一些组织参加，如1995年3月欧洲理事会通过《关于宠物动物外科手术的决议》和《关于宠物动物饲养的决议》时，就邀请了国际狗类组织（InternationalDogOrganization）的代表参加。